基层干部处于政策执行的“最后一公里”，随着基层治理日益规范，过去强调“不管用什么办法，摆平就是水平”的“任意变通”明显减少。但面对刚性要求和问责压力，一些基层干部转而信奉“上面怎么说，下面怎么做”，不管政策执行是否符合实际，一味照章办事，从而催生新的形式主义。

“上面怎么说，下面怎么做”

东部某地的一名乡镇书记告诉半月谈记者，冬季环保严查时，上级要求村里“煤改气”。但一名80多岁的老人说自己不会使用天然气，也不敢用。干部做了很长时间思想工作，也没有把老人说通。考虑到老人的安全等问题，基层干部就“特事特办”搞变通，没有给他改气。上级来检查时，说可以让村干部录视频证明一下，因特殊原因，老人没有完成“煤改气”。

“结果录了视频也不管事，第二天上面的处分就下来了。”这名乡镇书记说，老是这样，就没人敢变通了，本来要提拔涨工资了，一个处分啥都没了，还是照章办事安全，不管合不合适，让干啥干啥。

不同于程序化、规范化的窗口服务，政策落实过程并不是简单地复制执行，会受到很多细小、琐碎和偶发的事情影响，并且都没有预案和制度规定，只能灵活应对。然而，为了规避风险和责任，一些基层干部不再变通，甚至不再向上反映实际情况。

由于不做“变通”，一些地方在政策执行中演变出形式主义。半月谈记者在中部地区一个山区县采访时发现，有的农户厕所建在远离房子的半坡上，有的建在公路边自家开垦的荒地里，荒地还用篱笆围了起来，看不出平时使用的痕迹。

“这都是上级统一设计的厕改方案，材料用的是彩钢板，里面空间小，夏天热冬天冷，有村民不愿用，也有村民长期不在村里住，建起来就闲置了。”当地一名乡镇干部说，中央在厕改上投入大量资金，他看着很是心疼。

“哪天摸清底数，哪天统一开工，使用哪种材料补贴多少，中间要拍照留痕多少次，改厕率要达到百分之多少，文件里清清楚楚，只能不折不扣执行，稍有不对就会被问责，哪里有变通的空间？”这名乡镇干部说。

不敢变通、不会变通、不想变通

半月谈记者发现，基层工作细小琐碎、杂乱无章，事情能否做好依赖干部的自觉性与积极性。变通变少的背后，潜藏着基层干部不敢变通、不会变通、不想变通三种心态。

——过程管控严格，担心被问责。一些基层领导干部表示，现实的压力并非来自激烈的岗位竞争、繁重的任务或者群众不理解，而是问责。他们秉持“多做多错，不做不错”的理念，宁可不做事，也不愿“背锅”。

“程序稍有不对可能被问责，工作完不成可能被问责，上级出事了基层还得被问责。”中部地区一位乡镇干部直言，现在红头文件少了，白纸黑字无落款的文件多了。拿着这些文件去兑现政策、资金，很难；但如果不按上面的规定执行，上级拿来打板子，很好用。

一位长期从事基层信访工作的乡镇干部说，处理完信访工作后，按规定要和当事人签订息诉罢访承诺书。但现实中，本来已经平息的事情，工作人员找当事人签字时，很可能再次激化。“这时如果我们变通一下，能够避免矛盾，却要自己承担责任。”

——习惯照章办事，怯于创新和变通。一方面，上级没有给基层变通的空间；另一方面，一些基层干部缺乏与老百姓打交道的经验，不知如何变通。

有干部表示，近年来乡镇干部队伍加速年轻化，一些年轻干部对过去基层干部拉关系、套近乎的那一套嗤之以鼻，认为政策出台前都经历过充分调研，面对上级交代的任务就应该不折不扣去执行。

——拿不准“合理变通”的边界。变通具有两面性，一方面可以使政策规定更好地和基层实际结合，另一方面也为基层提供了灰色空间。在现实中，合理变通的边界难以界定，不合理的变通很容易按下葫芦浮起瓢。 据新华社