王新影

习近平总书记指出，文旅融合前景广阔，要推动文旅产业高质量发展，真正打造成为支柱产业、民生产业、幸福产业。当前，烟台正加快建设海洋文旅目的地，全面叫响“仙境海岸游”全域旅游品牌。而如何破解“大资源、小产业”的结构性矛盾，则是必须要回答的现实课题。本文以养马岛为例，以“解剖麻雀”的方式，为烟台文旅高质量发展提供参考。

养马岛文旅的发展成效

养马岛地处牟平区北部黄海之中，集山、海、岛、滩于一体，素有“东方夏威夷”之誉。作为省级旅游度假区和国家4A级旅游景区，其深厚的秦马文化与海洋文化积淀，构成了文旅融合发展的独特优势。近年来，在市、区两级引领下取得了一定成效。

一是规划框架初步建立。养马岛紧扣“国际生态旅游度假岛”核心定位，锚定争创国家级旅游度假区目标，高标准推进环岛旅游公路、滨海步道等基础设施建设。《烟台市牟平区人民政府关于推进养马岛景区化管理的实施方案》与《烟台市文旅产业高质量发展三年行动方案（2026—2028年）》相继出台，从“景区化管理”到“三年行动”的规划体系初步形成。

二是产业载体逐步完善。养马岛已初步形成旅游业、海产加工养殖业和休闲渔业等多元化产业模式。岛内基础设施相对完备，形成了居住与旅游功能深度融合的海岛度假区空间形态。业态创新方面，正从单一观光模式向深度体验转型，露营、亲子游乐、农旅融合等新业态正加快培育；马术体验、海洋运动等特色体育旅游项目得到初步开发，为构建“观赏+体验”双轮驱动模式奠定了基础。

三是节点地位与消费基础同步夯实。在烟台“仙境海岸”全域旅游格局中，养马岛成为连接主城区与胶东半岛东部旅游圈的关键枢纽，承接了大量本地及周边休闲客流。与此相适应，公共服务设施持续升级，夜间消费载体初步培育，“流量”向“留量”转化的硬件基础已初步具备。

从全市层面看，2025年烟台旅游及相关产业增加值占GDP比重达到5.8%，支柱产业地位日益巩固。然而，相对烟台的文旅资源而言，产业流量转化效率依然偏低。比如养马岛长期存在“高流量、低消费”的结构性矛盾，这折射出烟台文旅“大资源、小产业”的结构性问题。

养马岛文旅面临的突出问题

养马岛之困，表象是消费转化率低、产品层次浅，根子在于治理模式、产业供给和要素支撑尚未形成系统合力。具体表现为五重矛盾。

（一）条块分割与协同治理之间的矛盾。文旅产业具有跨行业、跨部门等特性，而当前的治理架构以部门职能划分为主，各项扶持政策分散于条块之间，缺乏统一的承接转化平台，文旅企业很难享受到扶持政策。更突出的问题是，一旦遇到需跨部门协调事项，各部门各管一段，导致项目落地困难。这种各自为政的治理方式，导致产业发展难以形成合力。

（二）空间管制刚性化与发展弹性需求之间的矛盾。养马岛受生态红线、耕地红线等多重管制，产业发展受限。而且各类红线在划定中还存在信息不对称、部门不协同、企业不知情等问题，导致“一刀切”管控。这种空间治理的粗放化，成为项目落地和存量资产盘活的瓶颈。

（三）国有资本主导与市场活力释放之间的矛盾。国企在核心资源获取上居优势地位，而民企则面临准入壁垒、融资受限等困境。实际运行中，部分国企运营效率不高，又通过转包方式将成本转嫁至民企。这种不对等格局，制约了多元主体共生共赢发展生态的形成。

（四）产品供给低端与消费需求升级之间的矛盾。养马岛长期“过境游多、过夜游少”，关键还在于供给未能跟上消费升级。比如，体育旅游开发层次低，缺乏精品项目；休闲渔业业态单一，未充分挖掘全链条消费潜力；夜间经济与高端住宿短板突出，直接制约了消费转化率。

（五）要素支撑不足与发展需求不匹配之间的矛盾。人才方面，与周边城市相比，烟台对复合型人才的吸引力稍显不足；资本方面，民企融资渠道窄且周期长；审批方面，有关部门过度聚焦风险防控，惯性思维与产业快速迭代形成矛盾。这些短板，共同构成了产业升级的隐形天花板。

烟台文旅高质量发展的对策建议

上述问题不只是养马岛的问题，更是烟台文旅产业发展范式滞后的集中投射。而破解瓶颈，需要从治理协同、空间优化等五个维度系统发力。

（一）构建协同治理的组织架构。要将文旅产业治理上升为“一把手工程”，建立由市主要领导牵头的联席会议制度，以任务型组织模式打破部门壁垒。可借鉴威海经验，由市级牵头统一编制项目清单，组织多部门“组团”向上争取资源，并建立逐级上报的诉求响应机制。

（二）创新空间治理的制度供给。建立红线划定事前参与和事后告知制度，打破信息壁垒，推动“一张图”管理，让企业的每一宗土地都权属清晰、用得安心。事前，相关部门要主动对接存量项目，避免“误伤”；事后，对确需调整的红线，由市级领导带队向上争取优化，为发展留出合理空间。

（三）构建国企与民企协同共进的市场格局。一方面，以“竞争中性”为原则，清理各类隐性壁垒，让各类市场主体公平参与竞争；另一方面，明确功能定位：国企重点聚焦基础设施和公共服务，竞争性业态主推民企运营。对国企已持有的存量资源，支持其通过合作开发、参股经营等方式向民营企业有序开放，实现各展所长、互补共赢。

（四）推动产品供给向品质化升级。不断提升体育旅游、休闲渔业等核心业态开发层次，引入专业团队打造精品赛事，构建“观赏+体验”模式，解决“来了玩什么”的问题。在此基础上，加快高端住宿和夜间消费集聚区建设，完善过夜接待能力和夜间消费配套设施；运用数字化手段活化秦马文化、海洋文化，转化为可消费的体验产品，实现从“过境地”向“目的地”跨越。

（五）强化人才、资本等要素保障。人才方面，落实“星聚文旅 青春同行”等引才计划，靶向招引复合型人才，同时深化产教融合定向培养专业人才。资本方面，深化金融与文旅产业双向赋能，鼓励金融机构开发符合文旅产业特点的信贷产品。行政审批方面，推动审批理念从“法无授权不可为”向“法无禁止即可为”转变，对新业态实行“容缺受理”，同时健全容错免责清单，形成鼓励创新、支持担当的良好氛围。

当前，烟台的崆峒胜境等标杆项目相继落地，“仙境海岸·品重烟台”品牌影响力正持续攀升。当发展范式完成从管控到赋能、从分割到协同的系统性重塑，烟台的文旅产业也必将成为名副其实的支柱产业、民生产业、幸福产业。

（作者单位：中共烟台市牟平区委党校）