孙睿权

基层治理主体的重塑与激活，依赖于赋能与吸纳两大核心机制的协同发力：赋能是基础，通过赋予治理主体（自治组织、社会组织、群众、市场主体等）必要的资源、能力与制度保障，解决其“想参与却没能力、没条件”的问题；吸纳是路径，通过搭建多元、便捷、有效的参与渠道，解决治理主体“有能力却没渠道、没话语权”的问题。二者互为支撑——无赋能的吸纳易导致“参与无效”，无吸纳的赋能易造成“资源浪费”。将二者深度融合，才能真正推动治理主体从被动响应转向主动作为，实现基层治理从政府单一主导到多元协同共治的转型。

基层治理主体培育的历史性考察

从现有研究来看，关于基层治理主体的培育主要包括：

1.科层治理视角。这一研究领域主要聚焦上下级间自上而下的单向管理。有学者认为，第一书记的驻村帮扶有效提升了基层治理能力，因此必须加强组织建设以提高农村基层治理的凝聚力。也有学者指出，应从自下而上和自上而下的组织嵌入两种方式吸纳社会新兴力量和社会组织。

2.社会治理视角。有研究者认为，基层必须依靠社会力量进行自治，才能达到善治的效果。这一过程更多依赖村内的村民权威，包括农村能人。也有学者认为，由于主体自觉不足和制度支撑缺乏的问题，村民自治组织过度行政化、乡村公共基础设施新旧交替供应不足等问题逐渐暴露。

3.多元共治视角。这一领域主要指各级政府、不同职能部门以及社会组织和个人之间的合作治理。实质上是一种政府放权于社会，社会赋能于基层的治理模式。有学者认为，多元主体的合作共治可以作为发展低碳农业的最优选择。

基层治理主体性消解

在资源下乡、基层治理结构性变化的现阶段，基层既获得了大量自上而下的下沉资源，同时也面临着基层治理主体性消解的窘境。具体表现如下：

多工作格局的事务挤压。资源下乡、监督下乡以及任务下乡的叠加推动了基层治理出现“多工作格局”，呈现出中心任务繁重、常规工作量大，并伴随各类迎检与监督事务交织的特征。基层干部的工作主要可分为三类：一是常规性工作。当前县（区）通常设有30余个职能部门，而县直部门的大量事务需要下沉至村级，由基层干部逐一落实。村“两委”干部需承担多个部门的工作衔接与协调。常规工作占据了基层干部的绝大部分时间。二是临时性工作。自上而下的安排是临时性工作的主要来源，这类工作往往具有突发性和紧迫性，几乎填满了基层干部的工作日程，使其工作节奏高度紧张。三是创新性工作。常规工作与临时事务虽属于规定动作，但若希望工作呈现亮点，自主性与创造性不可或缺。除上述工作外，基层党建、乡村振兴、人居环境整治等多项工作同样占据了基层干部的大量时间和精力，导致基层治理事务结构的严重失序。

治理规则刚性与治理过程挤压。在基层治理向高度规范化与发展型治理演进的过程中，基层治理主体面临治理事务密集化与过程刚性化的双重压力，基层治理主体常被迫应对自上而下密集下沉的任务，失去自主性与灵活性，既制约了治理效率，也抑制了基层因地制宜、创新性解决问题的能力。

新型基层治理主体的激活机制研究

基层治理主体的激活与重塑需以“赋能强基、吸纳聚力”为核心，通过权责、资源、能力的系统性赋能，结合组织、机制、激励的多层次吸纳，破解“基层弱能”“参与不足”等治理困境。以下从两大机制维度出发进行探讨。

1.建立分类赋能机制，为治理主体“强筋健骨”。赋能的核心是打破“上层集权、基层弱能”的失衡状态，通过精准赋权、资源下沉、能力提升，让基层治理主体从被动执行转向主动作为。

首先，要做到权责赋能、厘清边界，还权于基层。可通过建立“三张清单”定权责，明确基层“该做什么、不该做什么”，进一步精简村级主责事项、协助事项、负面事项，从源头厘清权责边界。同时，下放高频权限以提升服务质量。可将社保办理、生育登记、医保报销等群众高频需求事项下放至镇（街）、村（居）便民服务中心，配套建立工作准入机制，确保基层实现家门口办事。

其次，要实现资源赋能，进一步保障运行。可通过健全人力编制倾斜机制弥补缺口，壮大一线治理力量，同时选派驻村第一书记、工作队员扎根基层。通过党建联建共建，联动机关单位、企业、社会组织形成资源合力，推动市、区单位与社区结对。街道也可招募诸如“红色合伙”共建单位，募集资金，从而为基层提供人力、财力支撑。还可通过数字技术赋能提升治理效能：通过搭建一体化治理平台，破解“数据孤岛”“重复填报”等问题。可推行基层“一表通”系统，进一步整合相关部门的数据表单；也可搭建智治平台，实现治理事件精准调度处置。

2.建立选择吸纳机制，让治理力量“归队入列”。吸纳的核心是打破“政府独奏”的治理局限，通过组织嵌入、平台搭建、激励引导等，将多元力量纳入治理体系，实现从“自家事”到“大家事”的转变。

首先，以党建为纽带，织密治理网络。延伸党组织覆盖链条，构建“乡镇党委—社区党支部—网格党小组—党员中心户”四级体系，在村（居）组建“下沉力量”“社会力量”功能型党支部，也可将在职党员、社会组织党员纳入组织体系，从而进一步筑牢议事“主心骨”。针对快递员、网约车司机等新就业群体，建立党群服务中心、骑手驿站，引导其参与隐患排查、政策宣传，可组建新兴领域党群服务中心，出台相应激励措施，让新就业群体从“流动人员”变为“治理力量”。

其次，搭建参与平台，畅通表达渠道。可建立“需求—资源—服务”对接机制，动态梳理群众需求、治理资源、服务项目“三张清单”，推行“群众点单、组织派单、党员接单”模式。

最后，强化激励吸纳，激发参与活力。要实现物质与精神激励相结合：为社区工作者建立待遇增长机制，相应提升社区工作者的薪酬，同时对志愿者实行服务时长认证、评优表彰等制度。要进一步畅通网格员、社区工作者的晋升路径，可从优秀网格员中选聘社区工作者，解决“干得好没奔头”的问题。

基层治理主体重塑，不是替换原有主体，而是优化主体结构、激活参与活力、完善协同机制。基层治理主体的重塑与激活，本质是通过“赋能”赋予主体参与的底气，通过“吸纳”给予主体参与的舞台。只有将赋能与吸纳深度融合，才能真正打通基层治理的“神经末梢”，实现治理效能与群众获得感的双重提升。

（作者单位：中共烟台市蓬莱区委党校）