粘凌燕

区域协同立法是指不同行政区域之间，通过立法协作形成统一或互补的法律规范，以解决跨区域公共事务、促进区域协调发展的制度安排。其核心在于突破传统行政区划的刚性约束，通过法律手段协调区域利益、整合治理资源，实现跨区域公共事务的有效治理。山东省作为黄河流域生态保护和高质量发展的关键省份，同时肩负着半岛城市群建设、胶东经济圈一体化、鲁西崛起等多重战略任务，其区域协同立法需立足本省实际，明确功能定位并探索特色化实践路径。

区域协同立法的特征及发展历程

传统行政区划下的地方立法往往以本地利益为导向，容易形成制度壁垒，阻碍生产要素的自由流动。同时，相邻地区对同类事务各自立法，会导致规则冲突、执法成本上升。区域协同立法是突破行政区划限制、实现治理现代化的必然要求。

区域协同立法区别于以往各地方立法部门单独立法的核心要素包括：主体多元性、对象跨区域性和内容协同性。主体多元性方面，参与主体包括多个行政区（省、自治区、直辖市）的立法机关或政府，可能涉及中央与地方的纵向协调，或同级地方之间的横向协作。例如，京津冀三地协同制定《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》，统一监管标准，强调规则共建、资源共享、责任共担。对象跨区域性主要是针对超越单一行政区划的公共事务，如流域治理、大气污染联防联控、跨省基础设施共建等。例如，长江经济带11省市联合制定禁渔法规，避免分段治理导致的执法漏洞，通过立法推动区域利益平衡。内容协同性是指不同行政区划的立法机关在立法内容上达成一致或协调，确保法规在调整对象、权利义务、标准规则等方面相互衔接，避免冲突或重复，最终实现区域治理的一体化和法治化。各地立法需围绕共同的战略目标，确保立法服务于区域整体利益而非局部利益。

党的十九大报告提出“实施区域协调发展战略”“建立更加有效的区域协调发展机制”。党的二十大报告强调“深入实施区域协调发展战略”。党的二十届三中全会进一步要求“完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制”“进一步探索区域协同立法”。2023年修订的《立法法》对区域协调立法作出了重要制度安排，第83条明确“省、自治区、直辖市和设区的市的人大及其常委会可以协同制定地方性法规”，为跨行政区划的立法协作提供了明确法律依据。2017年《山东省区域发展战略推进条例》出台，首次以省级法规形式要求“建立区域协同立法机制”；2021年《山东省黄河流域生态保护和高质量发展规划》专章规定“完善区域协同立法体系”；2022年“十四五”规划将区域协同立法列为重点任务，覆盖15个领域。

区域协同立法的实践路径

区域协同立法需通过制度创新、利益共享与技术赋能，形成可持续的实践路径。未来应重点解决立法权法定化、利益补偿制度化、程序标准化等核心问题。

以构建多层次立法协调机制实现主体协同。多层次、多元化的立法协调机制，关键在于解决“谁来协同”“如何协同”和“协同保障”三大问题。从顶层设计入手建立协调机制，支持、鼓励各区域间的立法主体开展立法协同，成立常设性的区域立法协同机构。如山东省区域立法协调中心，编制立法协同规划，建立健全区域内定期互访、信息沟通和立法项目会商会办机制，构建区域协调立法监督机制，协调解决域内协同立法中存在的各种问题。引入企业、公众、第三方机构参与立法协商，让他们通过听证会、意见征询等方式参与立法。建立线上立法意见平台，委托高校、研究机构进行立法评估。

以完善协同立法流程实现程序优化。区域立法协调委员会提出立法建议，两个及以上成员单位联合提议，可提起立法程序。由省市人大法工委、政府法制办代表组成核心起草组，针对具体技术性问题组成专项小组，通过线上或关键利益方听证会等方式广泛征求公众意见。立法草案可采用“共同原则+差异条款”的模式，在表决阶段探索“分别表决、同步生效”机制，采取定期联合检查与高校、智库等第三方评估相结合的方式，根据评估结果动态调整立法内容。可参考粤港澳大湾区评价体系，每年发布《山东省区域立法协同指数报告》。

以刚性约束与柔性治理相结合的方式实现规则创新。刚性约束的核心是通过制度强制力保障协同立法的权威性和执行力，以立法明确区域协同立法的法律性质以及协同立法文件的效力等级，明确必须协同立法的领域清单以及违反协同义务的法律责任。柔性治理则强调通过协商民主、激励引导、弹性规则等方式，在保持区域整体性的同时尊重地方差异。当刚性约束难以达成共识时，提供缓冲空间以适应区域多样性。区域协同立法只规定核心原则，各地制定配套细则，允许不同发展水平的地区采取差异化实施路径，通过渐进式调整实现平稳过渡。比如制定《山东省黄河流域生态保护负面清单》实现刚性约束，沿黄九市签署《生态补偿自愿协议》实现柔性治理。

以平衡工具与数字赋能双轮驱动强化保障。区域协同立法的核心难题是如何平衡不同行政区的利益诉求。短期主要以财政工具为主解决生态补偿等紧迫矛盾，中期主要以发展市场化工具体系为主，长期主要通过建立数字化治理平台实现精准平衡，通过工具创新实现区域利益平衡，使各地在追求自身利益的同时自动实现区域整体最优，这是区域协同立法可持续发展的关键。利用区块链技术实现法规冲突智能检测，通过大数据分析预测立法实施效果以实现数字赋能，比如建设“山东立法云”平台，AI识别16地市法规冲突。

（作者单位：中共烟台市委党校）