刘昭霞 邹丽娜

党的二十届三中全会指出，要盘活存量土地和低效用地。随着城市发展逐步从增量扩张转向存量优化，闲置低效用地成为城市发展的重要潜在资源。盘活闲置低效用地不仅能够缓解土地供需矛盾，优化城市空间布局，还能促进产业升级，提升城市品质和居民生活质量，对推进城市更新、实现城市可持续发展具有重要意义。但是，当前闲置低效用地存在规划模糊、产权复杂、资金短缺等问题，亟需探索科学有效的盘活路径。

强化规划引领，明确盘活方向

盘活闲置低效用地须强化规划“一条线”的引领作用。一方面，要构建科学的规划体系。以国土空间规划为统领，编制闲置低效用地专项规划，明确不同区域土地盘活的目标、方向和重点。结合城市功能定位与产业发展需求，统筹考虑居住、商业、工业、公共服务等用地布局，避免功能单一和资源错配。同时，建立动态规划调整机制，根据城市发展变化及时优化规划方案，确保规划的前瞻性和适应性。另一方面，要强化规划的引领作用。将盘活闲置低效用地纳入城市更新重点项目库，通过规划引导土地资源向重点区域和关键项目集中。在规划实施过程中，严格执行规划审批制度，对不符合规划要求的开发项目不予批准，确保规划的权威性。利用地理信息系统等技术手段，对土地利用情况进行实时监测和评估，及时发现和纠正规划执行中的偏差，保障规划有效落地。

厘清产权关系，为盘活扫清障碍

科学界定土地产权、厘清产权主体是盘活闲置低效用地的重要前提。一要明确产权归属。政府组织相关部门对存量土地和低效用地进行全面的产权清查，完善产权登记信息，明确产权归属。对于产权不清的土地，通过调查取证、协商调解、法律诉讼等方式，妥善解决产权纠纷。二要创新产权整合模式。探索产权置换、股权合作、联合开发等多种产权整合方式，鼓励多个产权主体通过合作实现土地的统一开发。三要建立产权交易平台。搭建规范的产权交易平台，为闲置低效用地的产权流转提供服务。通过平台公开产权信息，规范交易流程，保障产权交易的公平、公正、公开，促进土地资源的合理流动和优化配置。

多种路径组合，创新盘活方式

盘活闲置低效用地需要调动多方共同参与。一是原土地使用权人自主盘活。鼓励引导原土地使用权人在符合城乡规划和土地利用总体规划的前提下，在用地范围内进行产业转型升级或新建、改建、扩建工业项目，以“零地”技改推动土地含“金”量不断提升。二是第三方市场主体盘活。出台税收优惠、财政补贴、信贷支持等激励政策，吸引企业、社会组织等市场主体参与闲置低效用地盘活。积极推动产权关系清晰、无债务纠纷等具备转让条件的地块进入二级市场流转。三是政府先收储后出让盘活。对已办理国有建设用地手续但当期无法实现自主再开发或市场开发的闲置低效土地，统筹兼顾政府、原土地使用权人等各方面利益，报经政府批准收回，纳入政府土地储备，后期由政府出让盘活。

拓宽融资渠道，破解盘活资金问题

闲置低效用地盘活应注重政府引导和市场调节的有机统一，拓宽多元化投融资渠道，形成“政府主导—市场参与”的盘活利用融资模式。一是加大政府资金支持。设立城市更新专项资金，通过财政拨款、土地出让金返还等方式筹集资金，重点支持土地前期开发、基础设施建设和公共服务配套项目。二是吸引社会资本参与。深化政府和社会资本合作模式，明确政府与社会资本在存量土地盘活项目中的权利和义务，完善风险分担和利益共享机制；将优质的城市更新项目打包证券化，通过公开募集资金实现资产盘活。三是创新金融产品与服务。鼓励金融机构开发针对性金融产品，如“土地盘活贷”，以土地预期收益作为还款来源。优化贷款审批流程，对符合条件的项目开通绿色通道，降低融资成本和时间成本。

（作者单位：中共烟台市芝罘区委党校）