城乡融合发展是破除传统城乡二元分治窠臼的重要举措，是构建新型工农城乡关系的重要支撑，也是推动城乡同步实现现代化的重要抓手。城乡融合本质上是一个推进城市与乡村协调发展、融会贯通的动态过程，县域作为连接城市与乡村的重要节点，在促进城乡融合方面具有得天独厚的优势。以县域为重要切入点推进城乡融合发展，是新时代破解“三农”问题、推进乡村振兴、实现共同富裕的重要战略安排和方法举措。当前推进县域内城乡融合发展仍有诸多矛盾凸显，迫切需要进一步深化改革，破除城乡融合发展阻滞。

县域城乡融合发展矛盾犹存

城乡资源协同利用要求与要素配置城乡分割的矛盾。当前城乡要素领域推进了诸多改革措施，其中以户籍制度改革为主要内容的城乡劳动力市场化建设成效最为显著，资本下乡和农村金融体制改革也在持续推进，但是农村土地市场改革仍以封闭试点为主。改革推进的不均衡使城乡要素配置分割进行，抑制了乡村资源价值的实现和城乡产业的融合发展。

城乡人口自由流动要求与财产权利实现困难的矛盾。为防止集体资产流失、农民权益被侵害，农村产权流转改革一直较为审慎。城乡人口流动与财产流动分离导致进城农民的“半城市化”和入乡居民的“半乡村化”局面并存：一方面，进城农民即使能够以退出等方式实现宅基地、房屋等财产的价值变现，但是由于缺少衡量标准，无法形成合理预期，导致农民“不愿放弃财产权”以及与财产权直接关联的户籍身份。另一方面，由于严格限定了农村财产交易范围，入乡群体只能获得附带各类限制性条件的集体资产使用权，身份性缺失使其无法真正作为产权主体融入乡村、参与乡村事务。

城乡功能互补叠加要求与城乡空间割裂的矛盾。随着生产力的发展，城乡空间相对位置和功能发生了变化，乡村既承担着农产品等原材料的供给功能，也承载着通过农产品加工、生态资源利用、休闲旅游开发等满足人的多维需求、获得更多价值增值的功能，以城乡功能分离为导向的传统规划正在被城乡一体化所取代。但从当前城乡空间利用实践来看，一是县城人口集聚度不高、建成区面积较小、市政设施水平较低，吸纳农业转移人口的空间有限；二是随着人口集聚、功能拓展，城市大多以物理扩张方式扩大空间，而乡村人口和功能变化所带来的空间调整需求往往需要依靠为城市腾退建设用地指标来实现，乡村规划布局与城乡融合发展格局之间的矛盾突出。

城乡福利趋同化要求与公共品供给失衡的矛盾。随着城乡关系的变迁，城乡居民福利一体化、趋同化要求不断提高，自上而下的均等化公共品供给机制导致城乡公共品出现了供需多重矛盾：一是公共财力有限性与公共品投入持续性的矛盾。乡村公共品分布范围广、后续管护环节多且成本高，原来由社区以自治方式解决的供给、管护等职能均向政府财政转移，导致财政压力逐年加大。二是乡村公共品过剩与不足并存的矛盾。有些地区、部门将城乡公共品“均等化”解读为“同等化”，把城市公共品粗暴复制到乡村，导致部分公共品供给相对过剩，而实际需要的公共品又短缺的矛盾现象。

进一步深化改革破除城乡融合发展阻滞

深入推进县域城乡土地要素市场化改革。改变传统工业化思维，纠正对规模化工业项目的惯性偏好，立足县域城乡产业发展需求，制定科学公正的用地价格标准。建立符合县域产业发展的土地使用效率评价指标体系和产业准入评价体系，常态化评估产业发展，跟踪把握城乡产业发展实际，列出产业同质化预警及机会清单，为项目用地审批提供依据。积极推进集体经营性建设用地入市改革，探索构建县域城乡产业发展与土地有效利用的协同机制。建立土地使用的事前审核与事后监管并重的全过程管理制度，特别要在集体建设用地使用的跟踪、监管等环节取得突破。充分利用县域生态、文化等资源优势，在土地入市、产业开发中有机植入乡村特色资源，将土地入市与生态文化资源保护相结合。

全面推进县域城乡人口管理制度改革。建立农业转移人口县城“市民化”权益保障体系，界定农村土地等资源的保障性、生产性与财产性功能，重点明确保障性功能的可替代性。探索更加灵活的土地承包权、宅基地资格权和集体收益分配权“三权”保障与实现机制，构建农民财产权价值评估与实现体系。探索以农村财产权转换为社会保障的可行有效方式，真正打通城乡社保衔接的制度通道。创新入乡群体的村民身份权实现制度，明确不同人才进入乡村的现实需求，灵活运用乡村特有优势，精准设置激励政策。构建人才入乡的长效激励机制，试点集体经济组织成员权有条件放开，尝试构建“以产定人”“以产定权”乡村常住人口管理制度。建立以平等财产权利为基础的城乡流动人口权利体系，进一步清理附着在户籍上的公共服务功能，剥离隐形障碍，建立城镇教育、医疗、文化、就业、社保等基本公共服务与常住人口挂钩机制。

有效改革并完善县域城乡空间功能体系。科学编制发展规划，统筹规划产业发展、基础建设、公共服务等建设，更好发挥规划对城乡发展的指导约束作用，逐步打破城乡功能区域分割藩篱，推动形成主体功能明确、资源配置优化、整体效能提升的新型城乡形态。解决城乡规划脱节和制度区域分割的问题，以规划融合促进发展融合。加快实现村庄规划管理全覆盖，将空间规划和用途管制体系与自然资源产权制度、“三块地”制度改革相衔接，统筹安排农田保护、生态涵养、城镇建设、村落分布等空间布局。

加快推动县域城乡公共品供给均衡化。加快补短板提升县城综合承载能力，改善居民住房条件，以教育和医疗设施为重点提升公共服务水平，以实际服务人口确定县城公共设施供给总量。在确保补齐农村基础设施和公共服务短板的基础上，允许各县根据农村人口流动规律、农民生产生活方式变化探索公共品供给新内容、新方式和新途径，对使用率低、维护成本较高的公共品进行整理归并，增加对乡村养老、托幼、村民文娱活动等领域的服务投入。

（作者单位：中共烟台市委党校）