珠海横琴岛开发：一国两制探新路

　　特殊的地理位置决定了横琴岛不是一个普通的经济开发区。由市及省，再到中央，横琴岛开发慎之又慎，只因横琴不仅仅是珠海的横琴、广东的横琴，更是中国乃至全世界的横琴。

　　从1992年被列为省级经济开发区，挖山填海，到1998年被定为珠海市五大经济功能区之一，修路铺桥，再到2004年“泛珠三角横琴经济合作区”出炉，由市及省，再到中央，区位独特的横琴岛没有停止发展的探索，直至今年6月24日国务院批准《横琴岛开发总体规划》，一切尘埃落定。继而，以“两区一平台”为目标的横琴岛，开创了“一岛两制”的新局面，迈出了海阔天空的一步。

　　本报记者 龙利群 实习生 吴晓蕾 发自珠海、广州

　　仍然是三山环绕一水，古老的深井村却完全变了样。

　　村口除了一栋两层高的村委会办公楼，放眼望去看不到一栋不在施工的房子，两个路过的村民见记者问起周围大片的在建房，笑得有些意味深长。“条条村都在建房子啦，不光是我们村。”对于村里密集的新楼施工，村长苏观贤也不愿多说什么。这景象和广州一说要拆城中村，村里马上兴起抢扩建房子如出一辙。

　　6月24日获国务院批准的《横琴岛开发总体规划》还没正式公布，27日批准定论的澳门大学新址建设八字还没一撇，横琴岛上的村民已经闻风而动。

　　从1992年横琴岛被确立为省级经济开发区，反反复复，起起落落，18年的等待之后，村民纷纷感叹“这一次应该是真的了”。

　　被耽误的18年青春

　　“我在这里白白耽误了18年，人也老了，也没赚到钱，浪费了我的青春……”1992年，张玉兰从湖南来到横琴岛的时候不过30岁出头，如今已是50多岁的人了。

　　1992年，邓小平发表南方讲话后，掀起一股“全国支援经济特区”的风潮，三山五岳的人纷纷涌向沿海经济特区。于当年正式挂牌、被列为省级经济开发区的横琴岛填海造地工程搞得热火朝天，据说当时有来自全国各地20多个省市的工程队进驻。几年后，这个岛的面积由40多平方公里扩大到今天的86平方公里。

　　人群带来商机。在老乡的介绍下，张玉兰来到横琴岛。没有桥，她是坐船来的。因为仅用珠海市的暂住证还进不了横琴岛，张玉兰又去公安局办了边防证才上得了岛—横琴“是特区中的特区”。

　　“都是铁皮屋、木屋，没有淡水，还要到村后的山脚洗菜打水。”对于这个“特区中的特区”，张玉兰倍感失望，上岛的第二天下午就决定回去。可当时挖山放炮，路况太差，张玉兰租的车根本没法走，只好又折了回来。

　　现在张玉兰所在的红旗村是离澳门最近的村庄，正对面的澳门路环岛几乎触手可及。因为码头、口岸的设置，红旗村也是整个横琴岛的政治、经济中心，横琴经济开发区管委会、横琴镇政府都设在红旗村。“那时候很热闹，很多人，跟现在完全不一样。”回忆起当年的火热场景，张玉兰有些兴奋，“别看红旗村现在只有一个信用合作社，以前可有四家银行呢。”据她回忆，从1992－1994年，岛上的发廊、餐馆生意很好，1996年之后就渐渐变差，在新千年到来之前，生意变得艰难。

　　1998年，横琴被确定为珠海五大经济功能区之一。翌年，珠海市又建议把横琴开辟为旅游开发协作区。这些消息曾让张玉兰们觉得，美好的明天就要到了，然而规划和建议迟迟未能落实，当年热情满怀的人们来了又走，岛上终归冷清。

　　“说是一直在开发，也看不到人来啊！”马田对于横琴岛开发之缓慢耿耿于怀。

　　马田是澳门人，马记湘菜馆的老板，张玉兰的生意拍档。从1995年来到横琴做生意，咖啡厅、发廊、钓鱼塘、餐厅都试过，14年过去，马田说自己赔了100万元。尽管如此，每天早上11时，他还是会准时来到店里，晚上8时之前再回到澳门的家里。十年如一日。

　　2000年，他装修了一个咖啡厅，生意不好只好关门，但又不肯转手—“不是说横琴要开发嘛，政府天天都说明天，明天，我就等啰。”这一等就是9年了，每个月白贴房租。这个74岁的老人很执著。只是在经历过几次开发传闻带来的激动后，马田对横琴岛的开发由期待变成了犹疑。

　　“我总听政府说，明天发展，明天发展，几时是明天呢？要不要5年？还是10年？”当记者告诉马田，6月24日国务院已经批准了《横琴岛开发总体规划》，横琴开发就快了，但他并不像岛上的村民那样激动。

　　横琴岛的“谋”与“动”

　　“这一次应该是没问题，国务院已经批准了规划，横琴岛的开发启动应该很快了。”珠海市发改局副局长梁培忠表示。

　　对于岛上居民和商家的抱怨，他解释：“横琴岛的位置太特别了，是一块宝地，在开发方面珠海非常慎重，也有意识地保护它，希望能找到更好的时机推动发展，让这块土地发挥更大的效益。”

　　位置特殊，这是所有受访官员和学者不止一次强调的事实。横琴岛是珠海第一大岛，位于珠海市南部，南濒南海，东与澳门仅一河之隔，最近处不足200米，距离香港也只有约45分钟船程。“‘一国两制’的交会点和‘内外辐射’的接合部”是广东省发改委网站上对横琴岛的描述。目前，岛上40多平方公里的土地尚未开发。港珠澳大桥一旦通车，横琴将成为连通粤港澳三地的战略要地。

　　正因为有着如此得天独厚的区位优势，珠海原市委书记梁广大曾把横琴岛称为“黄金宝岛”。1989年，珠海市就研究将横琴岛作为特区中最宝贵的一块地进行建设。

　　梁广大在任时期，曾主张保护横琴岛上的自然环境，发展软件产业、总部经济、研发基地、会展产业和旅游业。然而，由于历任政府官员及不同政府层面对于横琴岛开发的产业布局、管辖权限、开发主体存有争议，有关是否要在岛上发展工业、重点打造旅游开发协作区等问题的争论，纷纷扰扰数十年仍无定论。

　　10多年来，“横琴经济开发区”的牌子形同虚设，除陆续解决了基础设施建设问题，实现了路通、桥通，岛上绝大部分地方仍是一片原生态景象。迄今为止，横琴经济开发区官方网站上，只列出了包括中海油终端项目在内的3个引进项目。开发区管委会工作人员告诉记者，由于规划还没明确下发，很多项目都只是在推进，还不能确定签约。

　　横琴岛之所以开发缓慢，主要是横琴岛本身基础设施不完善、受经济周期的影响，是多位受访者提到的客观原因。不过，在广东省社科联顾问、曾于1994－2005年间担任广东省政府发展研究中心副主任的王利文看来，横琴开发建设久议不决，珠海和澳门之间的恩怨和博弈也是一大因素。

　　上世纪80年代，澳门经济实力不错，号称超过武汉市(1980年前后在全国排名较前)，“澳门便有些傲气”。但由于其产业结构主要就是博彩业，工业规模很小，蔬菜、水等还需珠海提供，新成立的珠海经济特区也不太看得上澳门。90年代初，珠海还曾试图撇开澳门修建珠港大桥。王利文认为“两家恩怨早已结下了”。

　　接下来在双方商讨合作的过程中，“澳门经常一开口就要找省，找中央，这让珠海很尴尬”，王利文回忆。

　　“澳门就像个会哭的孩子，总会有奶吃。”王利文笑言，澳门有多个政协委员，“声音比珠海大得多”。据悉，珠海曾想在横琴引进一项重化工业，最后也是在澳门的反对下被迫搬走。

　　恩恩怨怨中，横琴的开发就这么拖过了12年，直到2004年时任广东省委书记的张德江提出泛珠三角的概念，横琴开发才再次生变。

　　王利文回忆，当时是因为看到横琴岛这块宝地经过了长期规划，但“老是搞不下去，引不进大企业”，张德江才提出以“泛珠合作、粤澳为主力”开发横琴的“9+2”方针。但最终，在2005年广东省政府委托中投公司完成了《泛珠三角横琴经济合作区的项目建议书》后，横琴开发的声音再次沉寂。

　　2005年9月10日，国务院总理温家宝视察横琴岛，明确要求，横琴的开发要“谋而后动”。

　　由珠海市，及广东省，再到中央，横琴开发的步伐显得越发谨慎。10多年“谋”与“动”的纠葛，让横琴海阔天空的那一步始终没有跨出去。

　　直到2009年初国务院正式批发《珠江三角洲地区改革发展规划纲要2008～2020年》，提出“建设珠海横琴新区”，横琴开发再现曙光。

　　港珠澳大桥修建在即，也让王利文觉得横琴开发的时机确实到了。“如果港珠澳大桥通车，引入香港的资源，横琴岛一下活起来了，前途更加无量，珠海也能借此起飞。”

　　澳大入驻横琴，创新的一岛两制

　　6月24日，尘埃终于落定。

　　国务院常务会议讨论并原则通过《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，对口岸设置和通关制度实行分线管理。明确提出横琴定位：“逐步建成探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区、促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。”

　　3天后，全国人大常委会通过决定，授权澳门特别行政区以租赁的形式取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权，用地面积为1.0926平方千米，新校区与横琴岛其他区域实行隔离式管理。

　　粤港澳合作新模式示范区“在土地划分上突破了制度边界……这是以前没有的特例，也可以说是一片‘试验田’，它可以实现最大程度上的通关便利化，使得商品要素流通更加便利、公共服务得到共享，促进了经济的一体化，对今后港深合作、甚至是闽台合作都有一定的借鉴意义。尤其是对于未来如果港深、闽台合作办大学园区的借鉴意义则更大。”中山大学港澳珠三角研究中心副主任袁持平难掩兴奋。

　　“横琴开发真不容易，这次国务院的确是下了决心。”说起往事，王利文不住感叹。事实上，澳门寄望横琴岛早已有意。

　　分处十字门水道两边的澳门和横琴岛自古以来就有着非常密切的联系。在1999年连接横琴岛与珠海市区的横琴大桥通车前，横琴居民都是通过红旗村前的码头坐船去对岸的澳门，卖菜、做些家政服务等零工，因为与珠海市区交通不便，岛上的村民看病都是去澳门。直到今天，双方居民在一定时限内仍可自由出入对方关口。

　　王利文回忆，澳门回归前，澳门社科界就曾提出过，澳门近28平方公里的土地，不够发展，可否让一河之隔的横琴岛给些地方让他们拓展。当时珠海的想法是办博彩业肯定不行，办工厂澳门又没有实力，而且在当时的舆论和环境下，珠海不可能答应澳门的要求。

　　澳门回归后，博彩业蓬勃发展，从2000年到2004年间，对横琴岛提出了更多的要求。直到这一次，终于特事特办。

　　6月27日，澳大迁建横琴岛的消息传开，澳门特区行政长官何厚铧在随后的新闻发布会上兴奋地说：“这是中央送给澳门的一份厚礼”。 据澳门大学校董会主席谢志伟介绍，澳门与横琴校园之间将由1条24小时全天候运作的隧道连接，师生、职员、澳门居民和访客，可通过隧道进出校园，无须办理边检手续。澳门大学横琴校区内完全参照澳门的制度进行管理。

　　北京大学政府管理学院教授赵成根认为“国家在澳门回归10年之际采取‘租地’的形式将土地划分给澳门大学，是对澳门这个‘小儿子’的扶植和特殊照顾，具有一定的示范价值。从政治角度看，即使未来整个横琴岛都‘澳门化’，也是无可厚非的事情。”

　　他认为澳门大学率先入驻横琴岛，“可看作是‘探测阵地’——因为作为一个教育学园，其引起的反弹较小，也更加容易获得认同感。这就为澳门在横琴岛进一步拓展提供了先例和示范。”他同时表示，采取“租地”的形式其实在国际上早有先例，但这一次是租给澳门这个“自己兄弟”，这是我们国家不拘泥于形式、不受条条框框限制的大胆决定与制度创新。

　　澳门大学进入横琴岛，也成为《横琴总体发展规划》对横琴岛“逐步建成探索粤港澳合作新模式示范区”的一个具体注解。

　　“此事落实后，横琴便成为‘一岛两制’。”曾担任澳门大学校长高级顾问、现任澳门“一国两制”研究中心主任、澳门基本法委员会委员杨允中对时代周报记者表示，这次全国人大的决定具多重意义：“首先，这是前所未有的制度创新；其次，这有助澳门特区人才开发和经济适度多元化；第三，这有助推动澳珠、澳粤合作进入新阶段。”

　　闻风而动 古村落已成大工地

　　划给澳门大学的那块建设用地，横琴岛上的居民多能指出它的起止范围：莲花大桥东，被几条公路围起来的地方，对面的澳门路环岛近在咫尺。据红旗村村民讲，三四月间，这块地的征地拆迁工作已经完成，给了补偿款，高大的香蕉树被推到。如今两个月过去，一片差不多一人的小芭蕉树又窜了起来。沿横琴岛环岛路，几处被拆除的木屋裸着深黑的木板地基，散碎着几片碎木头。

　　澳门大学新址丝毫没动动工的迹象，岛上的村民早已按耐不住。

　　“这里原本有棵大榕树，你看都没有了。”横琴岛最深处的一个小村庄深井村门口，摩托车司机余海指着一处堆放砖和水泥的地方说。大约三四米宽的村道两旁，7七八层高在建的房子一栋紧挨一栋，前两天热带风暴经过带来的大雨让这条已然成为工地的村道泥泞不堪，已经没法步行通过了。这个曾因其世外桃源般的幽静为诸多驴友喜爱的村庄，自去年传出横琴岛大规模开发即将开始的消息，宁静就已不复存在。有村民说，本来深井村只有70多户人家，房子已建了100多栋。

　　“要是红旗村有地，谁不想建啊。被征用了会补钱的嘛！”余海说得倒是很直白。他很羡慕红旗村东边地处富祥湾的近邻——新村、旧村村民。“他们的房子和地都被政府征用了，可以拿补偿。”

　　真正被征用了土地的新村村民并不这么想。

　　6月28日是周末，富祥湾横琴蚝园路边的平姐烧烤屋静静的，10来平米的木屋空空荡荡，老板没做生意。“蚝园这一片还有我们的的村子都被征收了，蚝园已经给了补偿款，有些烧烤店搬走了，有些就像我这样不开了。”烧烤屋的老板一边整理养蚝的工具一边叹气。

　　富祥湾在横琴岛南端，是咸水和淡水的交界处，最适合蚝生长的地方。几十年来，横琴蚝早已名声在外。2002年左右，富祥湾沿环岛路一带建起一长排小木屋，面朝大海，背靠山脚的蚝园形成前店后场的经营模式。村民养蚝开店，一年也能挣几万块钱。去年，岛上居民盛传，长隆集团要在富祥湾一带打造一个游乐场。随即，蚝园、烧烤店都进入征地程序。平姐烧烤屋的老板所在的新村、旧村也要被征收。

　　“我们的房子很漂亮，被征了我们也不知道要住去哪里，给的钱又少。蚝园不让养了也不知道以后干什么去。”虽然对房屋拆迁补偿标准不满意，拆迁协议还没签，但对于并不明朗的未来，她还是有些担忧。

　　眼看国务院批准了《横琴开发总体规划》，一些项目即将确认上马，征地、拆迁、补偿又成了横琴经济开发区管委会领导们头痛的问题。管委会一位工作人员告诉记者，村民抢建从去年就开始了，以今年最为突出，但管委会没办法，领导们也为此事头痛。

　　这一次横琴岛实实在在地热起来了。横琴管委会办公室工作室人员甚至准备了厚厚一沓5月22日—6月29日的“传媒报道横琴新闻选辑”来应对全国各地来访的记者。

　　尽管媒体上已经炒得火热，珠澳市民也议论纷纷，但直到6月29日，珠海市发改局局长黄锐也还没有看到国务院已经通过的《横琴开发总体规划》批复稿，“正式的文件可能还有一个过程才能转过来。”《横琴开发中总体规划》得到国务院批复后，珠海下一步就要“大干快上！”黄锐笑得很爽朗。

　　不过“《横琴开发总体规划》只是一个框架性的东西”，珠海发改局副局长梁培忠表示，接下来要做的工作很多：一是规划的完善，包括一些专项规划和横琴整个城市的规划，比如区域怎么分布，空间怎么布局，都要进一步细化，现在已经开始着手在做。另外就是水、电、路等基础设施的启动，下一步可能更多的是针对一些项目来做一些基础设施配套工作。

　　至于之前澳门媒体盛传的会划给澳门5平方公里的地，黄锐和梁培忠均表示暂时还没有听说，一切以国务院的批复稿为准。

　　王利文回忆，当时是因为看到横琴岛这块宝地经过了长期规划，但“老是搞不下去，引不进大企业”，张德江才提出以“泛珠合作、粤澳为主力”开发横琴的“9+2”方针。但最终，在2005年广东省政府委托中投公司完成了《泛珠三角横琴经济合作区的项目建议书》后，横琴开发的声音再次沉寂。

　　2005年9月10日，国务院总理温家宝视察横琴岛，明确要求，横琴的开发要“谋而后动”。

　　由珠海市，及广东省，再到中央，横琴开发的步伐显得越发谨慎。10多年“谋”与“动”的纠葛，让横琴海阔天空的那一步始终没有跨出去。

　　直到2009年初国务院正式批发《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020)》，提出“建设珠海横琴新区”，横琴开发再现曙光。

　　创新的“一岛两制”

　　6月24日，尘埃终于落定。

　　国务院常务会议讨论并原则通过《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海经济特区范围，对口岸设置和通关制度实行分线管理。明确提出横琴定位：“逐步建成探索粤港澳合作新模式的示范区、深化改革开放和科技创新的先行区、促进珠江口西岸地区产业升级的新平台。”

　　3天后，全国人大常委会通过决定，授权澳门特别行政区以租赁的形式取得横琴岛澳门大学新校区的土地使用权，用地面积为1.0926平方千米，新校区与横琴岛其他区域实行隔离式管理。

　　粤港澳合作新模式示范区“在土地划分上突破了制度边界……这是以前没有的特例，也可以说是一片‘试验田’，它可以实现最大限度上的通关便利化，使得商品要素流通更加便利、公共服务得到共享，促进了经济的一体化，对今后港深合作、甚至是闽台合作都有一定的借鉴意义。尤其是对于未来如果港深、闽台合作办大学园区的借鉴意义则更大。”中山大学港澳珠三角研究中心副主任袁持平难掩兴奋。

　　“横琴开发真不容易，这次国务院的确是下了决心。”说起往事，王利文不住感叹。事实上，澳门寄望横琴岛早已有意。

　　分处十字门水道两边的澳门和横琴岛自古以来就有着非常密切的联系。在1999年连接横琴岛与珠海市区的横琴大桥通车前，横琴居民都是通过红旗村前的码头坐船去对岸的澳门，卖菜、做些家政服务等零工，因为与珠海市区交通不便，岛上的村民看病都是去澳门。直到今天，双方居民在一定时限内仍可自由出入对方关口。

　　王利文回忆，澳门回归前，澳门社科界就曾提出过，澳门近28平方公里的土地，不够发展，可否让一河之隔的横琴岛给些地方让他们拓展。当时珠海的想法是办博彩业肯定不行，办工厂澳门又没有实力，而且在当时的舆论和环境下，珠海不可能答应澳门的要求。

　　澳门回归后，博彩业蓬勃发展，从2000年到2004年间，对横琴岛提出了更多的要求。直到这一次，终于特事特办。

　　6月27日，澳大迁建横琴岛的消息传开，澳门特别行政区行政长官何厚铧在随后的新闻发布会上兴奋地说：“这是中央送给澳门的一份厚礼。”

　　北京大学政府管理学院教授赵成根认为：“国家在澳门回归10年之际采取‘租地’的形式将土地划分给澳门大学，是对澳门这个‘小儿子’的扶植和特殊照顾，具有一定的示范价值。从政治角度看，即使未来整个横琴岛都‘澳门化’，也是无可厚非的事情。”

　　他认为澳门大学率先入驻横琴岛，“可看作是‘探测阵地’—因为作为一个教育学园，其引起的反弹较小，也更加容易获得认同感。这就为澳门在横琴岛进一步拓展提供了先例和示范。”他同时表示，采取“租地”的形式其实在国际上早有先例，但这一次是租给澳门这个“自己兄弟”，这是我们国家不拘泥于形式、不受条条框框限制的大胆决定与制度创新。

　　澳门大学进入横琴岛，也成为《横琴总体发展规划》对横琴岛“逐步建成探索粤港澳合作新模式示范区”的一个具体注解。

　　“此事落实后，横琴便成为‘一岛两制’。”曾担任澳门大学校长高级顾问、现任澳门“一国两制”研究中心主任、澳门基本法委员会委员杨允中对时代周报记者表示，这次全国人大的决定具多重意义：“首先，这是前所未有的制度创新；其次，这有助于澳门特别行政区人才开发和经济适度多元化；再次，这有助于推动澳珠、澳粤合作进入新阶段。”

　　古村落已成大工地

　　划给澳门大学的那块建设用地，横琴岛上的居民多能指出它的起止范围：莲花大桥东，被几条公路围起来的地方，对面的澳门路环岛近在咫尺。据红旗村村民讲，三四月间，这块地的征地拆迁工作已经完成，给了补偿款，高大的香蕉树被推倒。如今两个月过去，一片差不多一人高的小芭蕉树又蹿了起来。

　　澳门大学新址丝毫没有动工的迹象，岛上的村民早已按捺不住。横琴经济开发区管委会一位工作人员告诉记者，村民抢建从去年就开始了，以今年最为突出，但管委会没办法，领导们也为此事头痛。

　　尽管媒体上已经炒得火热，珠澳市民也议论纷纷，但直到6月29日，珠海市发改局局长黄锐也还没有看到国务院已经通过的《横琴开发总体规划》批复稿，“正式的文件可能还有一个过程才能转过来”。《横琴开发总体规划》得到国务院批复后，珠海下一步就要“大干快上”！黄锐笑得很爽朗。

　　不过“《横琴开发总体规划》只是一个框架性的东西”，珠海发改局副局长梁培忠表示，接下来要做的工作很多：一是规划的完善，包括一些专项规划和横琴整个城市的规划，比如区域怎么分布，空间怎么布局，都要进一步细化，现在已经开始着手在做。另外就是水、电、路等基础设施的启动，下一步可能更多的是针对一些项目来做一些基础设施配套工作。

　　至于之前澳门媒体盛传的会划给澳门5平方公里的地，黄锐和梁培忠均表示暂时还没有听说，一切以国务院的批复稿为准。